"찢어진 사회 안전망…추락하는 사람들"

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[기초생활보장법 제정 10년] 류정순 한국빈곤문제연구소 소장

그날, 아파트 창문 바깥으로는 찬바람이 불었을 게다. 거센 바람에 창문이 흔들렸을지도 모르겠다. 창문 안쪽에선 아이들 셋이 몸부림치며 울었다. '살려달라'고 울부짖는 아이들을 어머니는 하나씩 창문 밖으로 내던졌다. 그리고 어머니도 스스로 목숨을 끊었다.

자식을 죽인 어머니…찢어진 사회 안전망

2005년 초 인천에서 일어난 사건이다. 그런데 어머니가 자식을 죽인 참극보다 더 끔찍한 게 있다. 바로 사건이 일어난 이유다. 사건 직전, 어머니 손 씨는 기초생활보장 급여를 받을 수 없다는 사실을 확인했다. 세 아이와 자신이 생존을 이어갈 수 있는 유일한 가능성이 사라진 것이다.

그 이유가 황당했다. 손 씨는 차령이 9년 된 승용차를 갖고 있었다. 당시 보건복지부는 승용차에 대한 소득환산율을 100%로 잡았다. 1000만 원짜리 차가 있으면, 당장 1000만 원이라는 소득을 거둘 수 있는 사람으로 간주한 것이다. 이렇게 되면, 차를 가진 사람은 누구라도 기초생활보장 수급자가 될 수 없다.

가난한 이들에겐 승용차가 재산이라기보다 생계수단인 경우가 많다. 또 더 가난한 이들은 범칙금이나 폐차 비용이 없어서 차를 운행하지도 폐차하지도 못한 채 그냥 세워놓기만 하는 경우도 있다. 복지 당국은 이런 사정을 고려하지 않은 채 승용차 소유자 중에 부정 수급자가 있을 가능성이 크다는 입장만 내세웠다. 2005년 인천에서 벌어진 참극은 국민기초생활보장제도의 맹점을 생생하게 보여준 사건이었다. 사회적 약자가 바닥으로 떨어지는 것을 막는 그물이라기보다 관료들에게나 친숙한 규정 덩어리에 가깝다는 것.

주민생활최저선 운동의 결실, 그리고 10년

▲ 류정순 한국빈곤문제연구소 소장. ⓒ참여연대

시간이 지나면서 당시 사건은 잊혀졌다. 하지만 그냥 그렇게 잊어버릴 수 없었던 이들이 있다. 국민기초생활보장제도를 한국에 도입하기 위해 애썼던 복지 전문가들이다. 꼭 10년 전인 1999년 9월 7일, 국민기초생활보장법(기초생활법)이 제정됐다. IMF 외환위기 후유증이 가시지 않았던 무렵이다. 이 법이 제정되면서 한국은 복지를 시혜가 아닌 권리로 인정하는 나라가 됐다.

기초생활법 제정은 흔히 김대중 정부의 치적으로 취급되지만, 사실 참여연대 등 시민단체를 중심으로 뭉친 복지 전문가, 빈민 활동가들의 역할이 더 컸다. 1990년대 중반부터 주민생활최저선 운동을 벌였던 이들이 기초생활법을 만들어 낸 진짜 주역이다.

애써 도입한 기초생활법이 여전히 구멍투성이고, 결국 그 구멍 사이로 사람이 떨어져 죽었다는 사실을 확인했을 때, 이들이 느낀 절망은 깊고 참혹했다. '최저생계비계측'으로 박사 논문을 썼으며 당시 법 제정 운동에 깊이 개입했던 류정순 한국빈곤문제연구소 소장 역시 마찬가지다. 인천에서 어머니가 자식을 내던진 참극 이후 4년이 지났지만, 그에겐 기초생활법에 뚫린 구멍이 점점 크게만 보인다.

기초생활법 제정 이듬해인 지난 2000년부터 한국빈곤문제연구소를 운영하고 있는 류 박사를 만났다. 지난 4일 서울 도곡동에 있는 연구소에서 만난 그는 '지난해 겨울'로 이야기를 꺼냈다. 미국 발 금융위기가 터지고 나서 맞은 첫 겨울이다.

"예산 없어서 복지 못한다?…유가환급금은 뭔가"

"지난 겨울, 우리 연구소를 찾는 사람이 갑자기 늘었어요. 주로 일용직 노동자들이지요. 일감이 끊기는 순간, 생계가 막막해지는 사람들입니다. 그런데 그들에게 일자리를 알선해주는 업체들이 지난해 많이 망했거든요. 일자리 자체도 많이 줄었고요.

이들과 상담하면서 가슴이 답답해질 때마다 떠오른 단어가 있어요. '유가환급금'이죠. 지난해 6월, 이명박 정부가 '고유가 극복 종합 대책'의 하나로 내놓은 것인데요. 대중 교통비 부담액 가운데 일부를 세금 환급 방식으로 지급하는 제도지요. 지난해 말까지 1430만 명에게 지급됐다고 들었어요. 이 돈이 기초생활수급자와 비수급자의 경계에 있는 이들에게 지급됐더라면 어땠을까요. 아주 소중한 돈이 됐겠지요. 같은 돈이라도, 아주 절실한 이들에게 가는 돈과 그렇지 않은 돈은 가치가 다르다고 봐요. 우선 전달돼야 할 곳이 있다는 거죠.

흔히 예산이 없어서 사회 안전망을 확보할 수 없다고 하죠. 그렇다면 지난해 정부가 뿌린 '유가환급금'은 뭐죠. 돈이 없다는 말은 핑계에 불과하다는 것을 보여준 사례라고 봐요. 중요한 것은 '복지 마인드'죠. 현 정부에겐 이게 없어요."

'촘촘한 복지' 대선 공약, 어디로 갔나

지난 대선 당시 한나라당이 내세운 복지 공약을 보면, '촘촘한 복지'라는 말이 나온다. 현행 기초생활법이 구멍투성이라는 점을 한나라당 역시 알고 있다는 뜻이다. 하지만 한나라당이 집권한 지 2년째인 지금까지도 사회 안전망이 더 촘촘해졌다는 소식은 들리지 않는다.

보건복지가족부에 따르면, 기초생활수급보장제도가 시행된 2000년 155만 명이던 수급자 수는 2001년 142만 명, 2006년 153만 명, 2007년 155만 명, 지난해 153만 명으로 오히려 줄었다. 생계가 어려운 사람이 그만큼 줄어든 걸까. 그래서 기초생활급여 대상자 역시 줄어든 걸까. 그렇지 않다.

소득은 최저생계비에 못 미치지만 재산·부양의무자 기준이 맞지 않아 기초생활보장 혜택을 받지 못하는 '비수급 빈곤층'은 2006년 329만5000명, 2007년 368만3000명, 2008년 401만1000명으로 크게 늘었다. 가난한 이들을 직접 만나는 류 박사에겐 이런 수치가 더 크게 다가온다. 지난해 경제 위기 이후, 가난한 이들은 더 늘었지만 현 정부의 '복지 마인드'는 더 움츠러들었다는 게 그의 생각이다. 사회 안전망이 촘촘해지기는커녕 구멍이 더 넓어졌다는 게다.

간호사 취업 앞둔 딸을 말린 이유

"승용차를 갖고 있다는 이유로 기초생활 급여를 받지 못해 온 가족이 죽음에 내몰린 참극이 벌어진 게 2005년입니다. 하지만 지금도 바뀐 게 없어요. 아는 사람에게 별 생각 없이 차량 명의를 빌려줬다가 기초생활 급여를 받지 못하게 된 사람도 있습니다. 이 경우, 차량의 진짜 주인이 내지 않은 자동차세나 벌금까지 있으면 정말 대책이 없지요.

물론, 복지 당국은 부정수급을 막기 위해 자격 요건을 까다롭게 적용한다고 이야기합니다. 하지만 기초생활법의 취지를 먼저 생각해야 해요. 부정수급자 한 명을 줄이려다 정말 도움이 필요한 사람 10명이 기초생활급여를 받지 못하게 된다면, 잘못이겠지요. 이 법을 만든 목적은 복지 예산을 아끼자는 게 아닙니다. 간혹 부정수급자가 있더라도, 도움이 필요한 사람에게 급여가 전달되도록 하는 게 우선이지요.

제가 아는 분 중에 간호대학에 다니는 딸이 곧 졸업해서 취직하는 걸 두려워하는 분이 있어요. 왜냐고요. 그분은 지금 영구임대주택에서 살고 있거든요. 딸이 간호사가 돼서 월급을 받으면, 영구임대주택에 살 자격을 잃게 되죠. 영구임대주택에 살면, 보증금 250만 원에 월 6만 원만 내면 되요. 그런데 딸이 수입이 생겨서 가족이 기초생활수급대상에서 벗어나면 어떤 일이 생기죠. 당장 살 곳이 없어집니다. 영구임대주택에 살 자격이 동시에 사라지는데, 그렇다고 간호사 월급에 보증금 250만 원 합쳐서 얻을 수 있는 집은 없거든요. 딸이 취직하는 게 두려울 수밖에요.

실제로 그 분의 딸은 지금 졸업을 미루고 휴학 중이라고 해요. 요즘처럼 취업이 힘든 때, 일부러 취업을 미룬다니 얼마나 안타까운 일입니까. 일을 해서 빈곤에서 벗어나도록 한다는 정부 방침과도 맞지 않고요."

빈곤 탈출의 핵심은 주거 복지

"그렇다고 그 분을 마냥 옹호할 수도 없어요. 가난한 사람들에게 영구임대주택 입주권은 '로또'로 통하거든요. 안정적인 수입이 생긴 그 분 가족을 대신해서 영구임대주택에 들어오려는 이들이 줄을 서 있다는 거죠.

결국 해법은 영구임대주택 등 공공주택 공급을 대폭 늘리는 거예요. 이명박 대통령도 대선 당시 이런 공약을 내걸었지요. 지금은 잊어버린 것 같지만요. 저렴한 가격에 입주할 수 있는 주택이 충분해야 앞서 이야기한 경우가 사라질 수 있어요.

주거 문제 해결은 빈곤 탈출의 핵심입니다. 가난한 이들에게 가장 어려운 문제가 주거 문제예요. 극빈층에게만 문제가 아니죠. 일부 부유층을 제외한 다수 시민에게도 절실한 문제죠. 주거 비용이 오로지 시장에 의해서만 결정되는 탓에 열심히 일해도 소득이 쌓이지 않고, 주거 비용으로 빠져나가게 됩니다. 이래서는 가난의 굴레를 벗어나는 게 불가능하겠지요.

한국에 사회 안전망이 부실하다는 이야기를 너도나도 해요. 맞는 말입니다. 그런데 특히 취약한 곳을 꼽으라면 주거 복지를 들고 싶어요. 의료 복지 등은 의외로 아주 나쁜 편은 아니에요. 하지만 주거 복지는 아예 공백이나 다름없죠."

의료급여 제도 개악, 가난한 이들 뒤통수 친 정부

류 박사는 한국의 의료 복지가 아주 나쁜 편은 아니라고 했다. 물론, 다른 복지 영역에 비해 상대적으로 낫다는 이야기다. 공공의료가 발달한 유럽 국가에 비하면, 한국의 의료 복지는 한참 뒤처지는 게 사실이다.

"현재 최저생계비 이하 계층의 의료문제를 해결하기 위해 건강보험과 함께 의료급여제도가 실시되고 있어요. 그런데 복지부가 최근 의료급여제도 지침을 개악해버렸지요. 그동안 가난한 사람들에게 주어졌던 의료 혜택을 박탈하는 쪽으로요. 그나마 이뤄졌던 의료 복지마저 망가지고 있습니다. 자세히 설명하면 이렇습니다.

가난한 이들에게 제공돼 온 의료급여는 1종과 2종으로 나눠집니다. 이에 따라 본인이 부담하는 의료 비용에 큰 차이가 나요. 의료급여 1종은 모든 병·의원 이용시 1000원~3000원의 비용을 내고, 입원시에는 본인부담금이 없어요. 반면 의료급여 2종은 병원, 종합병원, 지정병원의 외래 이용시 전체 의료급여의 15%를 본인부담금으로 내야 해요. 입원시에도 무조건 15%를 내야 하고요. 말이 15%이지, 의료급여 적용이 안 되는 항목을 고려하면 실제 의료비용은 훨씬 높아지게 되죠.

그런데 의료급여 1종과 2종을 가르는 기준은 '근로 능력 유무'예요. 문제는 '근로 능력 유무'를 판단할 수 있는 정부의 평가지표가 없다는 거죠. 그래서 지난해까지는 정부에서도 빈곤층이 '3개월 이상의 치료 또는 요양이 필요하다는 의사진단서'만 제출하면 의료급여 1종 수급권자로 지정해 왔어요. 그런데 정부가 올해 의료급여제도 지침을 '개악'한 거죠. 이 지침에 따르면, '근로 활동 불가'라는 의사 진단서를 제출해야만 의료급여 1종으로 지정하도록 돼 있어요.

그런데 대한의사협회가 5월 29일 시도 의사회장에게 공문을 보냈는데, 이런 내용이에요. 근로 능력 유무에 대한 의학적 판단이 모호하고, 의료법 위반 혐의가 있으니 의사들이 '근로 활동 불가'라는 진단서를 발급하지 말라는 겁니다.

물론, '근로 능력 유무'를 판정하는 것은 의사들의 몫이 아니지요. 의사들이야 환자의 몸이 입은 손상에 대해 판단할 따름이지, 이런 손상이 근로 능력에 미치는 영향까지 판단할 수는 없죠. 그러니까 의사협회의 공문 내용도 일리는 있어요. 그런데 의사들은 '근로 활동 불가'라는 진단서를 발급할 수 없다고 하고, 정부는 이런 진단서가 있어야만 1종 의료급여를 줄 수 있다고 하면 어쩌자는 거죠. 한마디로 아무도 1종 의료급여를 받을 수 없다는 겁니다.

원래 의료급여 제도는 건강보험료조차 내기 힘든, 가난한 이들을 위해 만들어 진 것입니다. 그래서 1종이니, 2종이니 하는 구분 자체가 무의미해요. 최저 생계비 이하 소득을 거두는 이들에게는 국가가 의료권을 보장해주는 게 맞죠. 그런데 서민을 내세우는 정부가 가난한 사람들의 뒤통수를 쳤어요. 이러면 안 되죠."

▲ 만성신장질환으로 투석치료를 받는 환자. 만성신장질환자의 75%가 무직이다. 의료급여 관련 규정이 까다로워지면서 이들 가운데 상당수가 치료비를 감당하기 힘들어졌다. ⓒ뉴시스

전염병 번지는데, 공공의료에는 무관심

의료급여 제도 이용자의 비율은 국민의 3.8%다. 나머지 96.2% 중에는 "의료급여 환자는 공짜로 병원을 간다"며 못마땅해 하는 경우가 종종 있다. 하지만 앞서 류 박사가 말한 것처럼 의료급여 환자 역시 돈을 내고 병원에 간다. 그리고 그 비용 역시 올해 들어 크게 늘었다. 이런 상황에서 유럽식 무상의료를 기대하기 어려운 것은 당연하다.

어떤 이들은 의료 행위 역시 서비스의 일종이므로 상거래 대상이라고 말한다. 그래서 무상의료는 옳지 않다고 주장한다. 모든 서비스가 돈으로 거래돼야 한다는 전제가 깔린 주장이다. 하지만 돈으로 사고팔 수 없는 서비스도 많다. 건물에 불이 났을 때, 불을 끄는 서비스, 그러니까 소방 서비스가 대표적이다. 오래 전 미국, 또는 고대 로마에는 민간 소방업자도 있었다. 돈을 받아야만 불을 꺼주는 사람들이다. 하지만 소방 서비스에 대해 돈을 받아야 한다고 믿는 이들은 이제 없다. 시장 만능주의의 나라인 미국에서도 그렇다.

질병, 특히 전염병은 화재와 닮은 점이 많다. 쉽게 번진다는 점, 익명의 다수에게 큰 피해를 준다는 점 등이 그렇다. 화재에 대한 대응, 그러니까 소방 서비스를 정부가 제공해야 하는 것처럼 전염병에 대한 대응 역시 정부가 맡는 게 당연하다. 하지만 현 정부는 이 대목에서 손을 놓고 있다. 신종 플루가 창궐하는데도 그렇다.

"가족에게 버림받은 노숙인, 의료 사각지대로 내몰려"

▲ 서울역 지하도를 가득메운 노숙인들. ⓒ뉴시스

"전염병 이야기를 할 게요. 최근 유행하는 신종 플루 말이에요. 저는 이 생각만 하면 오싹오싹 해요. 우리나라에 의료 사각지대 규모가 어느 정도 될 것 같아요? 정확히 집계하긴 어렵지만 400만 명쯤 될 겁니다. 건강보험 미납자에 주민등록 말소자를 합하면 이 정도 돼요. 이들은 아파도 병원에 못 갑니다. 그런데 이들 중에 신종 플루 감염자가 있다면, 어떻게 될까요. 보건 당국이 제대로 파악도 못한 채 병이 번지겠지요.

특히 위험한 사람들이 행려병자에요. 최근 개정된 의료급여사업 지침에 따르면, 부양의무자가 전혀 조회되지 않는 경우에만 독거노인이나 노숙인에게 의료급여가 지급되도록 돼 있어요. 개정 전에는 경찰서에서 연고가 없다는 확인, 즉 행려환자라는 판정을 받으면 병원으로부터 치료를 받을 수 있었어요. 그런데 개정 이후에는 부양의무자가 있는지를 반드시 전산 조회해야만 해요. 문제는 전산 조회된 부양의무자는 말 그대로 전산 자료에 불과한 경우가 대부분이라는 거죠. 법적으로만 가족일 뿐, 연락조차 이뤄지지 않는다는 이야기예요. 한마디로 가족에게 버림 받은 노숙인이나 독거노인은 의료급여를 못 받는다는 거죠.

지난해까지는 행려환자 대부분이 급여 대상이 됐어요. 하지만 의료급여사업 지침이 바뀐 지금은 행려환자의 5%정도만이 급여 대상이에요. 그래서 요즘은 행려환자들이 병원에서 쫓겨나고 있어요. 민간 병원 입장에서는 치료비를 낼 수 없는 행려환자를 받을 때마다 미수금이 쌓이는 셈이니까요. 그래서 행려환자들은 거리를 배회하며 병을 키우는 경우가 많죠. 그런데 이들이 신종플루 같은 전염병에 걸렸다고 생각해 보세요. 얼마나 무서운 일입니까.

하지만 이런 이야기를 공개적으로 하기도 좀 망설여져요. 자칫 노숙인을 격리 수용하자는 주장이 나올까봐서요. 그런 주장은 명백하게 반(反)인권적이죠. 의료 복지를 강화하는 게 정답인데, 정부는 별 관심이 없는 것 같아서 안타까워요."